La commission nationale du débat public face au projet de loi de simplification : analyse juridique d’une contestation institutionnelle

Didier Supplisson, Revue juridique des politiques publiques, Avril 2025

Le projet de loi de simplification de la vie économique, examiné depuis le 8 avril 2025 à l’Assemblée nationale, remet une nouvelle fois en question l’existence et les prérogatives de la Commission nationale du débat public (CNDP). Cette autorité administrative indépendante, créée en 1995 et progressivement renforcée au fil des années, voit son avenir remis en cause par plusieurs amendements visant soit sa suppression pure et simple, soit une réduction substantielle de son champ de compétence, notamment par l’exclusion des projets industriels du périmètre de la participation citoyenne obligatoire.

La présente étude propose d’analyser les fondements juridiques de cette contestation, d’en évaluer la portée au regard des engagements internationaux de la France et des principes constitutionnels, et d’examiner les conséquences potentielles sur le droit de l’environnement et le droit administratif français. Au‑delà de la question spécifique de la CNDP, c’est la conception même de la démocratie environnementale et de la participation citoyenne qui se trouve ici interrogée.

I. CONTEXTE JURIDIQUE – FONDEMENTS ET ÉVOLUTION DU CADRE NORMATIF DE LA PARTICIPATION CITOYENNE EN MATIÈRE ENVIRONNEMENTALE

A. L’émergence progressive d’un droit à la participation en matière environnementale

L’histoire de la CNDP s’inscrit dans un mouvement international et européen de reconnaissance progressive d’un droit à la participation du public en matière environnementale. Ce mouvement trouve son origine dans le principe 10 de la Déclaration de Rio de 1992, qui proclame : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. »

En droit français, la création de la CNDP par la loi Barnier du 2 février 1995 constitue la première concrétisation législative majeure de ce principe. Initialement simple commission administrative placée auprès du ministre de l’Environnement, la CNDP a vu son statut et ses prérogatives considérablement renforcés par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui l’a transformée en autorité administrative indépendante. La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (dite « Grenelle II ») et l’ordonnance du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public ont ensuite élargi son champ d’intervention et renforcé ses pouvoirs.

Parallèlement, la France a ratifié en 2002 la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement. Cette convention, adoptée le 25 juin 1998 dans le cadre de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies, impose aux États parties des obligations précises en matière de participation du public aux décisions environnementales.

B. Le cadre juridique actuel de la CNDP

Dans sa configuration actuelle, la CNDP est régie par les articles L. 121‑1 à L. 121‑25 du Code de l’environnement. Son statut d’autorité administrative indépendante, réaffirmé par la loi n° 2017‑55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, lui confère une autonomie institutionnelle vis‑à‑vis du pouvoir exécutif.

Ses missions sont clairement définies par l’article L. 121‑1 du Code de l’environnement, qui lui confie le soin de « veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national […] dès lors qu’ils présentent de forts enjeux socio‑économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire ».

Selon l’article L. 121‑8, font l’objet d’une saisine obligatoire de la CNDP tous les projets d’aménagement ou d’équipement dont le coût prévisionnel dépasse un seuil fixé à 300 millions d’euros par le décret n° 2002‑1275 du 22 octobre 2002, ou répondant à des critères techniques spécifiques listés à l’article R. 121‑2 du même code.

La CNDP dispose de plusieurs modalités d’intervention : elle peut organiser un débat public, confier l’organisation d’une concertation préalable au maître d’ouvrage, ou désigner un garant chargé de veiller à la bonne information et participation du public. Elle veille également à ce que le public dispose d’une information complète sur les projets soumis à débat.

C. Articulation avec le droit européen et international

Le cadre juridique national s’articule avec plusieurs textes de droit européen et international. Outre la Convention d’Aarhus précitée, le droit de l’Union européenne comporte la directive 2011/92/UE (« EIE »), modifiée par la directive 2014/52/UE, et la directive 2001/42/CE (« ESE »), imposant des mécanismes de participation du public. Cette architecture juridique complexe pose la question de la marge de manœuvre dont dispose le législateur français pour réformer ou supprimer la CNDP, dès lors que les obligations de participation demeurent imposées par le droit international et européen.

II. PROBLÉMATIQUES JURIDIQUES SOULEVÉES PAR LES AMENDEMENTS VISANT LA CNDP

A. Conformité des propositions de suppression au regard des engagements internationaux

L’article 6 de la Convention d’Aarhus prévoit que chaque partie « prévoit la participation du public au début de la procédure […] lorsque toutes les options sont encore ouvertes et qu’une participation effective peut avoir lieu », et l’article 6.4 précise que cette participation doit commencer quand toutes les options sont encore envisageables. Si la Convention n’impose pas une institution spécifique, elle exige des mécanismes effectifs de participation. La suppression pure de la CNDP sans dispositif alternatif équivalent constituerait une violation des engagements internationaux de la France. Au niveau de l’Union européenne, l’article 6, paragraphe 4 de la directive 2011/92/UE exige des « possibilités réelles de participer », avec une participation précoce, comme l’a précisé la CJUE dans l’arrêt C‑416/10, Krizan et autres (15 janvier 2013).

B. Constitutionnalité des propositions de réforme

La participation du public en matière environnementale bénéficie d’une valeur constitutionnelle depuis l’intégration de la Charte de l’environnement au préambule de la Constitution (2005). L’article 7 de la Charte dispose que « toute personne a le droit […] de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

Le Conseil constitutionnel, dans la décision n° 2011‑183/184 QPC du 14 octobre 2011, a jugé que ces dispositions ont valeur constitutionnelle et que le législateur doit en respecter les principes. Dans sa décision n° 2012‑262 QPC du 13 juillet 2012, il a censuré des dispositions insuffisantes pour garantir la participation. L’exclusion des projets industriels pourrait ainsi être contestée au regard de l’article 7 de la Charte.

C. Implications en termes de sécurité juridique

Certains soutiennent que les débats organisés par la CNDP allongeraient les délais et accroîtraient l’insécurité juridique. Or, comme l’a souligné le vice‑président de la CNDP, Floran Augagneur, ces procédures permettent d’identifier en amont les objections et de réduire le risque de recours contentieux. Même sans la CNDP, les maîtres d’ouvrage resteraient tenus par les obligations de participation issues du droit international et européen. .

III. ENJEUX JURIDIQUES DE LA RÉFORME ENVISAGÉE

A. Équilibre entre simplification administrative et garanties procédurales

Le législateur doit concilier l’objectif de simplification (loi du 17 mai 2011, loi ESSOC du 10 août 2018, décret du 30 décembre 2023) avec un niveau équivalent de participation.

B. Place de la démocratie environnementale

La CNDP s’inscrit dans un mouvement de légitimité procédurale, consacré par l’article 7 de la Charte de l’environnement. La remise en cause de cette institution interroge l’articulation entre démocratie représentative et démocratie participative, ainsi que la légitimité des décisions publiques en matière environnementale.

C. Influence du droit international et européen

Les engagements internationaux et européens constituent un socle minimal que le législateur ne peut réduire sans risque de procédure de manquement ou de condamnation internationale. L’arrêt Association Les Amis de la Terre France (12 juillet 2017) reconnaît l’effet direct de certaines stipulations de l’Accord de Paris. L’exemple des « bassines » de Sainte‑Soline illustre la dimension internationale et la saisine possible du Comité d’examen de la Convention d’Aarhus.

IV. PISTES DE SOLUTIONS JURIDIQUES

A. Réforme institutionnelle préservant les garanties

Une réforme pourrait conserver le statut d’autorité administrative indépendante, clarifier le champ de compétence sur la base d’enjeux environnementaux objectifs et rationaliser les procédures avec des délais stricts et une articulation renforcée avec les autres procédures.

B. Articulation entre participation et sécurité juridique

Il conviendrait de préciser le statut juridique des conclusions des débats (article L. 121‑13) et de sécuriser contentieusement les projets ayant respecté la procédure, par exemple en limitant les motifs de recours liés à la participation. Un référent unique au sein de l’administration pourrait accompagner les maîtres d’ouvrage.

C. Codification des principes de la démocratie environnementale

Une codification pourrait clarifier les principes directeurs (participation précoce, accès à l’information, prise en compte effective des observations, motivation des décisions), harmoniser les procédures (débat public, concertation, enquête publique, participation électronique) et adapter les mécanismes aux spécificités des projets.

CONCLUSION

L’examen du projet de loi de simplification de la vie économique révèle les tensions entre simplification administrative et participation citoyenne. Si certaines critiques sont légitimes, la suppression ou la réduction drastique de la CNDP soulèverait d’importantes difficultés juridiques, tant au regard du droit constitutionnel que des engagements européens et internationaux. Les pistes de solutions montrent qu’il est possible de concilier simplification et garanties procédurales, à condition d’une approche nuancée et complémentaire.