La loi de programmation pour la refondation de Mayotte : analyse juridique et perspectives

Introduction

Le 21 avril 2025, le Conseil des ministres a adopté le projet de "loi de programmation pour la refondation de Mayotte". Ce texte, promis depuis le premier mandat d'Emmanuel Macron en 2018 et dont l'élaboration s'est accélérée suite au cyclone Chido qui a dévasté l'archipel fin 2024, constitue une réforme territoriale d'envergure. Il marque une étape décisive dans l'évolution statutaire et institutionnelle du 101ème département français, tout en proposant un modèle économique et social inédit dans le paysage ultramarin français. Le présent article se propose d'analyser les dimensions juridiques de cette réforme, ses implications pour les différents acteurs concernés et les questions qu'elle soulève tant au niveau constitutionnel qu'en termes de gouvernance territoriale.

1.     Genèse et contexte juridique de la réforme

A.   L'évolution statutaire de Mayotte : un processus graduel de différenciation territoriale

La trajectoire institutionnelle de Mayotte constitue un cas sui generis dans le paysage des collectivités françaises. Son évolution s'est construite par étapes successives, révélant une tension permanente entre aspiration à l'égalité avec l'hexagone et nécessité d'adaptation aux spécificités locales.

Après son choix de demeurer française lors de l'indépendance des Comores en 1976, Mayotte a d'abord été dotée d'un statut de collectivité territoriale à statut particulier. La Ioi n°2001-616 du 1 1 juillet 2001 a  ensuite créé la collectivité départementale de Mayotte, préfigurant la départementalisation effective réalisée par la Loi organique n°2010-1486 du 7 décembre 2010. Cette dernière a fait de Mayotte le 101ème département français, mais avec un régime largement adapté.

La création aujourd'hui envisagée d'un "département-région" avec une assemblée territoriale élargie à 52 élus marque une nouvelle étape dans ce processus de différenciation territoriale. Elle s'inscrit juridiquement dans le cadre de l'article 73 de la Constitution qui autorise des "adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités", tout en créant un modèle institutionnel inédit, distinct tant des départements-régions d'outre-mer classiques que des collectivités uniques de Martinique et de Guyane.

B.   Une architecture juridique complexe au carrefour de plusieurs réformes

Le projet s'inscrit dans un contexte normatif particulièrement dense, ce qui soulève d'importantes questions d'articulation juridique. Il vient prolonger la Ioi n°2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer (EROM), qui avait déjà fixé l'objectif d'une convergence progressive des territoires ultramarins avec l'hexagone, tout en reconnaissant leurs spécificités.

Il fait suite également à la récente modification du droit du sol à Mayotte, adoptée début avril 2025, qui constitue une dérogation majeure au droit commun de la nationalité, justifiée par la forte pression migratoire exercée sur le territoire.

Le projet se décompose en deux textes complémentaires :

•      Une loi organique définissant les compétences et l'organisation de la future collectivité

•      Une Ioi ordinaire de programmation fixant les objectifs, les moyens et les dispositions immédiates

Cette dualité textuelle reflète la complexité juridique de la réforme, qui touche simultanément à l'organisation territoriale de la République (domaine réservé à la loi organique) et à des mesures programmatiques et opérationnelles relevant de la loi ordinaire. Elle témoigne également de la difficulté à concilier deux impératifs : assurer une convergence avec le droit commun, conformément au principe d'identité législative posé par l'article 73 de la Constitution, tout en adaptant le cadre juridique aux spécificités locales.

Il. Analyse des problématiques juridiques soulevées par la reforme

A.   La transformation institutionnelle : une innovation territoriale aux multiples implications juridiques

La création d'un "département-région de Mayotte" constitue une innovation institutionnelle majeure qui soulève d'importantes questions juridiques. Cette formule, qui n'est ni celle de la collectivité unique (comme en Martinique ou en Guyane), ni celle du département et de la région superposés (comme à La Réunion), interroge le cadre constitutionnel des collectivités territoriales.

En premier lieu, l'articulation des compétences entre cette nouvelle entité et les autres niveaux d'administration territoriale reste à préciser. La nouvelle collectivité exercera simultanément les attributions d'un département et d'une région, mais dans un contexte où l'État conserve une présence forte et où les communes souffrent structurellement d'un manque de moyens. Le texte devra donc déterminer avec précision les domaines de compétence exclusive, partagée ou déléguée, sous peine de créer des conflits de compétence préjudiciables à l'action publique.

En second lieu, le régime électoral spécifique, avec une assemblée territoriale portée à 52 élus, nécessite une refonte du mode de scrutin et du découpage électoral. La jurisprudence constitutionnelle impose un strict respect du principe d'égalité devant le suffrage, ce qui obligera le législateur à une particulière vigilance dans la définition des circonscriptions.

Enfin, la gouvernance des politiques publiques, notamment pour les grands projets d'infrastructures comme la piste longue aéroportuaire ou le port de Longoni, soulève la question des mécanismes de codécision entre l'État et la collectivité. Cette période transitoire risque de générer une insécurité juridique préjudiciable à la mise en œuvre effective des projets.

B.   Les dérogations au droit commun de l'immigration : vers un régime juridique spécifique à Mayotte

Le projet de loi accentue les particularismes juridiques applicables à Mayotte en matière d'immigration, au point de constituer progressivement un véritable "droit spécial" distinct du droit commun applicable sur le reste du territoire national.

La centralisation des demandes de reconnaissance de paternité s'inscrit dans une logique de lutte contre les fraudes, mais soulève d'importantes questions de constitutionnalité au regard du droit à la vie privée et familiale protégé par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme. La jurisprudence constitutionnelle a déjà eu l'occasion de rappeler que les restrictions apportées à des droits fondamentaux devaient être proportionnées à l'objectif poursuivi .

Plus problématique encore, la mesure prévoyant le retrait du titre de séjour d'un parent si son enfant "constitue une menace pour l'ordre public" apparaît difficilement compatible avec le principe de personnalité des peines, consacré tant par la jurisprudence constitutionnelle que par la Cour européenne des droits de l'homme. Cette disposition instaure de facto une responsabilité parentale collective qui pourrait être censurée lors de l'examen du texte.

Enfin, les dispositions facilitant les expulsions et destructions des bidonvilles par le préfet devront s'articuler avec les garanties fondamentales du droit au logement, notamment celles issues de la jurisprudence du Conseil d'État en matière d'expulsion des occupants sans titre' .

C.   Le modèle économique et social hybride : entre zone franche globale et convergence salariale différenciée

L'institution d'une zone franche globale couplée à un alignement progressif du SMIC sans convergence des prestations sociales constitue une innovation juridique majeure qui soulève plusieurs questions de droit.

La compatibilité de ce régime d'exonération fiscale totale avec le droit européen des aides d'État devra être soigneusement évaluée. Si l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) permet d'adapter le droit de l'Union aux spécificités des régions ultrapériphériques, l'ampleur des exonérations envisagées pourrait néanmoins être considérée comme disproportionnée par rapport à l'objectif de développement économique.

L'articulation entre l'alignement progressif du SMIC et le maintien de prestations sociales à un niveau inférieur à celui de la métropole crée par ailleurs un régime juridique hybride potentiellement générateur de contentieux. En effet, si le législateur dispose d'une large marge d'appréciation pour moduler les prestations sociales selon les territoires' , la différence de traitement doit reposer sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la Loi.

Enfin, la sécurisation juridique de ce dispositif temporaire nécessitera une attention particulière quant aux conditions de sortie du régime dérogatoire et à la transition vers le droit commun. L'absence de visibilité sur ces aspects pourrait générer une insécurité juridique préjudiciable aux investisseurs.

III.     Implications juridiques sectorielles de la réforme

A.    Pour les acteurs publics : une recomposition des équilibres institutionnels et des modalités d'action

La mise en œuvre du plan de refondation va considérablement modifier l'environnement juridique dans lequel évoluent les institutions publiques nationales et les collectivités territoriales.

La question de la sécurisation des financements pluriannuels constitue un premier enjeu majeur. L'engagement de 3,2 milliards d'euros sur la période 2025-2031 représente une promesse politique substantielle, mais sa concrétisation juridique demeure soumise au principe de l'annualité budgétaire.

Comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019, les lois de programmation "n'ont pas pour effet de contraindre le législateur lors de l'adoption des lois de finances". La traduction effective de ces engagements dans les lois de finances successives reste donc incertaine et pourrait faire l'objet de contentieux administratifs en cas de non-respect.

L'articulation des compétences entre l'État et la nouvelle collectivité territoriale soulève également d'importantes questions juridiques. La jurisprudence du Conseil constitutionnel impose un respect scrupuleux du principe de libre administration des collectivités territoriales' , tout en reconnaissant la possibilité pour l'État d'exercer un contrôle administratif sur les actes des collectivités. Dans ce contexte, les grands projets d'infrastructure comme la piste longue aéroportuaire ou la modernisation du port de Longoni nécessiteront des conventions de partenariat sophistiquées pour clarifier les responsabilités respectives.

Enfin, la coordination entre les dispositifs exceptionnels liés à la reconstruction post-cyclone et le nouveau cadre juridique issu de la Ioi de programmation pourrait générer des difficultés d'articulation normative. Il conviendra notamment de déterminer si les procédures accélérées mises en place pour la reconstruction priment sur les nouvelles règles d'aménagement ou si ces dernières s'imposent immédiatement.

B.   Pour les acteurs économiques : un environnement juridique et fiscal en mutation

Le régime juridique et fiscal institué par le plan de refondation présente des opportunités significatives pour les entreprises, mais également des défis d'adaptation qui méritent une analyse approfondie.

La zone franche globale (2025-2029) constitue un dispositif inédit tant par son ampleur que par son champ d'application. À la différence des zones franches urbaines ou des zones de revitalisation rurale qui répondent à des critères géographiques ou sectoriels restrictifs, ce dispositif concernera l'ensemble du territoire mahorais et tous les secteurs d'activité. Cette généralité soulève toutefois des questions quant à sa conformité au droit européen des aides d'État. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) exige en effet que les aides régionales soient proportionnées et strictement nécessaires au développement économique.

L'alignement progressif du SMIC d’ici 2031 implique par ailleurs une planification juridique et financière rigoureuse pour les entreprises. La jurisprudence sociale est particulièrement exigeante en matière de respect des minima salariaux, comme l'illustre l'arrêt de la Cour de cassation du 28 septembre 2022 qui rappelle l'obligation absolue pour l'employeur de verser au moins le SMIC, indépendamment de toute considération économique. Les entreprises devront donc anticiper cette évolution dans leurs contrats et leur politique salariale.

Enfin, les opportunités liées aux marchés publics (3,2 milliards d'investissements) s'accompagnent d'enjeux juridiques spécifiques. Le droit de la commande publique applicable à Mayotte comporte des adaptations particulières qu'il conviendra de maîtriser, notamment en matière de sous-traitance locale et de critères environnementaux adaptés au contexte insulaire.

D.   Pour les acteurs associatifs et la société civile : entre défense des droits et participation à la gouvernance

Les aspects sociaux et migratoires du plan de refondation suscitent des interrogations juridiques substantielles pour les associations et les acteurs de la société civile.

En matière de protection des droits fondamentaux, les dispositions relatives à l’immigration et au logement devront être conformes aux exigences constitutionnelles et conventionnelles. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme est particulièrement vigilante quant au respect du droit à la vie privée et familiale (article 8 de la CEDH) dans le cadre des politiques migratoires*. De même, les opérations d'expulsion et de destruction des bidonvilles devront respecter les garanties procédurales reconnues par le juge administratif .

Concernant l'accès aux services publics, les engagements en matière d'éducation (fin de la rotation scolaire d'ici 2031) et de santé (construction d'un second hôpital) pourront faire l'objet de recours en carence ou en responsabilité en cas de non-respect. Le Conseil d'État a en effet reconnu l'existence d'une obligation de moyens renforcée à la charge de l'État pour garantir certains droits fondamentaux comme le droit à l'éducation        .

Enfin, la participation aux processus décisionnels constitue un enjeu majeur pour les acteurs de la société civile. Le droit de l'environnement et de l'urbanisme impose des procédures de consultation du public que le législateur ne saurait écarter sans risque d’inconstitutionnalité. L'arrêt du Conseil d'État du 28 décembre 201s a d'ailleurs confirmé l'importance de cette participation effective du public aux décisions ayant une incidence sur l'environnement.

IV.    Perspectives contentieuses et solutions juridiques

Risques constitutionnels et conventionnels : une réforme sous haute surveillance juridictionnelle

Le plan de refondation de Mayotte présente plusieurs fragilités constitutionnelles et conventionnelles qui pourraient donner lieu à des contentieux.

Au plan constitutionnel, les dispositions relatives à l'immigration, notamment celle permettant le retrait du titre de séjour d'un parent en raison du comportement de son enfant, sont susceptibles de faire l'objet de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). Le Conseil constitutionnel a déjà eu l'occasion de censurer des dispositions similaires en matière de droit des étrangers, notamment dans sa décision n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018 , où il a rappelé que toute restriction aux droits et libertés devait être nécessaire, adaptée et proportionnée à l'objectif poursuivi. Les restrictions au droit à une vie familiale normale devront donc être particulièrement justifiées.

Au plan conventionnel, les dispositions facilitant les expulsions de bidonvilles pourraient être contestées devant la Cour européenne des droits de l'homme. Dans l'arrêt Winterstein et autres c. France du 17 octobre 2013 , la Cour a en effet rappelé que l'expulsion de personnes de leur domicile, même occupé illégalement, constitue une ingérence dans leur droit au respect de la vie privée et familiale qui doit être proportionnée et accompagnée de garanties procédurales adéquates.

Enfin, la conformité de la zone franche globale au droit de l'Union européenne reste à établir. Si l'article 349 du TFUE autorise des adaptations du droit de l'Union pour les régions ultrapériphériques, la Commission européenne et la CJUE exercent un contrôle strict sur les aides d'État régionales, comme l'illustre l'arrêt Commission c/ Allemagne du 8 septembre 2021.

A.   Mécanismes de sécurisation juridique et technique législative

Face à ces risques contentieux, plusieurs mécanismes de sécurisation juridique pourraient être mis en œuvre.

Concernant la transformation institutionnelle, la technique des "dispositions transitoires" permettrait d'assurer une continuité juridique entre l'ancien et le nouveau cadre. Le Conseil d'État a souligné, dans son étude annuelle de 2016 consacrée à la simplification du droit , l'importance de ces "clauses passerelles" pour éviter les ruptures d'égalité et garantir la sécurité juridique lors des changements institutionnels majeurs.

Pour les dispositions relatives à l'immigration, un encadrement rigoureux par voie réglementaire s'avère nécessaire. Les décrets d'application devront préciser les conditions d'exercice des nouveaux pouvoirs accordés au préfet, en particulier en matière de centralisation des reconnaissances de paternité et d'expulsion des occupants de bidonvilles. Une circulaire d'application pourrait utilement définir des critères objectifs d'appréciation et des garanties procédurales renforcées.

Enfin, concernant le dispositif de zone franche globale, la notification préalable à la Commission européenne au titre de l'article 108 du TFUE et un dialogue constructif avec les services de la DG Concurrence apparaissent indispensables pour sécuriser juridiquement ce mécanisme inédit. L'expérience des notifications relatives aux zones franches d'activité des autres départements d'outre-mer pourrait servir de précédent utile.

B.   Stratégies contentieuses et non contentieuses pour les différents acteurs

Les différents acteurs concernés par la réforme disposeront de plusieurs leviers juridiques pour défendre leurs intérêts ou contester certaines dispositions.

Les collectivités territoriales pourront utiliser la procédure de la "question préalable de constitutionnalité" récemment introduite par la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022, qui permet à une collectivité de saisir le Conseil d'État d'une demande d'avis sur la constitutionnalité d'une disposition législative portant atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Cette procédure présente l'avantage d'intervenir en amont de l'application effective des dispositions litigieuses.

Les entreprises pourront mobiliser le référé précontractuel et le référé contractuel pour contester les procédures de passation des marchés publics liés aux grands projets d'infrastructure. La jurisprudence "Département de la Réunion" du Conseil d'État a d'ailleurs précisé les conditions particulières d'application de ces référés dans les départements d'outre-mer.

Les associations et acteurs de la société civile pourront quant à eux s'appuyer sur le "recours pour excès de pouvoir" contre les actes réglementaires d'application, ainsi que sur le référé-liberté en cas d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. La jurisprudence récente témoigne de l'efficacité de ces procédures dans le contexte ultramarin, comme l'illustre l'ordonnance du Conseil d'État du 23 novembre 2020 

relative à l'accès à l'eau potable à Mayotte.

V.      Calendrier et points de vigilance

A.   Échéancier législatif et réglementaire

Le processus d'adoption et de mise en oeuvre suivra plusieurs étapes clés :

•     12 mai 2025 : Début de l'examen au Sénat

•     2 juin 2025 : Examen à l'Assemblée nationale

•     Été 2025 : Promulgation probable

•     Second semestre 2025 : Publication des premiers décrets d'application

•     2025-2031 : Mise en œuvre progressive des mesures, notamment l'alignement du SMIC

Cette temporalité implique une veille juridique continue pour adapter les stratégies à l'évolution du cadre normatif.

B.   Points d'attention prioritaires

Plusieurs aspects méritent une attention particulière :

1.   Modifications parlementaires : Le conseil départemental ayant émis un avis réservé, des amendements significatifs sont probables.

2.   Articulation avec les engagements budgétaires : La traduction des 3,2 milliards dans les lois de finances annuelles sera déterminante.

3.   Jurisprudence initiale : Les premières décisions de justice interprétant les nouvelles dispositions fixeront des précédents importants.

4.   Conformité européenne : L'avis des instances européennes sur le régime d'aide spécifique conditionnera sa pérennité.

CONCLUSION

Le plan de refondation de Mayotte constitue une réforme d'envergure qui touche simultanément le cadre institutionnel, économique et social du territoire. Sa mise en œuvre soulève des questions juridiques complexes qui nécessiteront un accompagnement spécialisé pour l'ensemble des acteurs concernés.

L'équilibre recherché entre convergence avec le droit commun et reconnaissance des spécificités territoriales crée un laboratoire juridique inédit, dont les enseignements pourraient influencer le traitement d'autres territoires ultramarins.

Face à cette complexité, le cabinet XXI se tient à la disposition des institutions, collectivités, entreprises et associations pour les accompagner dans l'anticipation et la gestion des implications juridiques de cette réforme structurante. Notre expertise pluridisciplinaire en droit public, droit social, droit fiscal et droit de l'outre-mer nous permet d'offrir un accompagnement global adapté aux enjeux spécifiques de chaque acteur concerné par cette transformation majeure.

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